在山西，80％的县财政收入主要依靠煤炭开采和炼焦，吕梁、大同等地的一些县区乡，煤炭的收入占到了地方政府财政收入的70％—75％。100年前还是全国最富的山西，100年后的今天已经沦落为全国人均收入倒数第一的省份，你很难想象它会比青海、西藏更穷。张满怀曾经在吕梁一家年产30万吨的中型煤矿当过3年生产矿长，吕梁山区是全国18个集中连片的重点贫困地区之一，它管辖有3市10县，10个县全部都是国家级或省级贫困县。由于频发矿难，吕梁地区的大小煤矿不断收到停产通知，但他清楚的记得，有一次某县一位负责煤矿生产的负责人问他什么时候能恢复生产——不生产财政收入没有了，县里都扛不住了，这位官员的工资也保证不了。

    更重要的是，一些拥有采矿许可证的小型煤矿不仅动辄因别的地方发生矿难而被勒令暂时停产接受检查，到头来也成为被整合的对象。那么多地方煤窑上马，是当年国家为了缓解能源瓶颈而政策扶持的结果，现在为了治理而关停并转，势必给矿主带来巨大的经济损失。

    对此，中国政法大学中国国土资源研究中心主任李显冬也无奈地指出：“这不是吃不上肉可以吃菜的选择，而是吃不上肉就得挨饿的选择。”

    “在这种情况下，调整矿业结构、促进矿业经济增长方式转变，对建设资源节约型、环境友好型社会的提法，多少有些无力。”他说。

    “这次能否达到目的，人们在拭目以待。但从现实来看，矿政管理的路很长，各级政府和有关部门不能急功近利。”张满怀说。 据张介绍，现在的煤炭政策变化太快，国家要求北方最新的整合煤矿产量是30万吨，原先是9万吨。他抱怨道：“大家知道，要建一个小井要两年时间，一个大井就得4年时间，可是我们政策一年之内就能变好几次。” 

    对此，国土资源部也认为目前工作进入了攻坚阶段。“2005年之后的矿业秩序整顿分为治乱（清理无证的）、治散（整合有证的）和治本（制章立规）三个阶段。”上述接近国土资源部的人士对《商务周刊》解释，现在刚刚进入难度最大的治散阶段。他也同意，在这个阶段，已经不能单纯采用简单的行政措施，“而应综合运用经济、法律和必要的行政手段，通过企业平等协商，采取收购、参股、兼并等方式对矿产资源开发进行整合，达到调整矿山开发布局，实现资源规模化、集约化开发的目的”。

 石油的榜样

    尽管在采油业也出现了陕北油井的纠纷，但那毕竟还是个例，与固体矿产相比，中国的石油和天然气秩序不存在反复的清理整顿问题。“多年来油气的开发秩序只是稍有波折，没有经历过大起大落。”一位长期从事油气研究的专家对本刊说，国家一级发证，矿业权始终掌握在国家手中，是石油经验的关键。

    据介绍，改革开放以前，石油的开发和勘探分别由石油部和地质部负责。此时没有矿业权的说法，石油的勘探、开采都是按计划指令，国家批给油田一个矿，就意味着它同时拥有了所有权利。

    1979年9月，在原国家经委领导下，由地质部牵头，与石油、化工、冶金、煤炭、建材、核工业等产业部门一起组成了《矿产资源法》起草办公室。

    1982年5月，当《矿产资源法》修改到第5稿时，中国的矿政管理发生了变化。按照中央国家机关体改方案，地质部更名为地质矿产部。这个更名也意味着原地质部过去单一的找矿职能变为找矿与管矿并重的职能，地矿部在推动《矿产资源法》力度加大。在立法过程中，石油和天然气是否应纳入矿法调整范围，各方争议很大。此时，地矿部分管《矿产资源法》起草工作的副部长是温家宝。他坚持认为应该把石油、天然气纳入矿法，否则就会削弱矿法的权威性，使石油天然气成为法律盲区。同时他也考虑到石油天然气的特殊性，建议在矿法中把石油天然气列为“特定矿种”，其审批权可以集中到国务院主管部门。

    1986年，中国第一部《矿产资源法》出台，并第一次提出了采矿权的概念。1987年底，《石油天然气登记管理办法》出台，进一步明确采矿许可制度。此后一直到1989年，发放石油采矿证的部门是石油部。当时的发证并不像现在每天都可以发，而是一年一批。因此，实际上这一期间的主要任务就是勘界和补发采矿证。
1990年，石油部撤销，能源部成立，成为石油开发的管理部门。但能源部仅存在了一年，石油采矿证的发放的职能转给国家计委。1997年，石油采矿证的发放权又从国家计委转到了全资委油气办。1998年至今，石油采矿证一直由国土资源部发放。

    “尽管经过这么多年这么多部门的演变，但石油、天然气的国家一级发证的格局没变过。”这位专家说，“这也使得在石油开发上，尽管出现过市场多元投资的情况，但始终能够有效管理。”

    据他介绍，1980年代末，中国开始出现了一拨乡镇集体企业开发石油的现象。1990年代之后，随着民营和私有企业的发展又进入了一拨。2000年前后，油价开始高涨，许多实业资本开始进入油气领域。当时，新疆、黑龙江、吉林、陕西等地都出现过这种处于“灰色地带”的非国有性质投资者。

    2000年以后，由于石油开采领域民资准入政策的不确定性，新疆一些民营资本进入这一“灰色地带”，主要集中在乌鲁木齐市以北的昌吉回族自治州。该州位于准噶尔盆地南缘，全州辖7县市，境内采油区属于中石油新疆油田公司下属准东采油分公司的区块。自1950年代以来，由于开采成本高、效率低下等历史原因，全州共遗留“废油井”500多口，这些“废油井”主要分布在阜康市、吉木萨尔县和奇台县。

    据媒体报道称，2005年年初，为治理“废油井”带来的污染，振兴当地经济，昌吉回族自治州多次向在该州采油的中石油克拉玛依准东公司提出管理所在区域内“废油井”的要求，但未果。2005年3月，阜康市、吉木萨尔县政府向社会资本招标，希望能将所辖区域内部分“废油井”承包利用。