当时，来自外省的企业通过招标拿到了两县市的26口废井开采打油项目。这26口废井在前期钻井、修井及采油作业的系列工程中一共投进去4000万元，正待进一步采油时，突然接到了自治区政府下达的要求其清退离场的文件。

    “显然他们违背了《中华人民共和国矿产资源法》，侵犯了中石油的矿业权。”这位专家说。

    这专家解释，这些矛盾能够尽快解决，是因为国家一直保持一级发证，矿权明晰。另外还有几个原因：一，油气矿资源的当事人少，且都是国有的，目前就是中石油、中石化和中海油三大集团，再加上一个地方国有企业延长油田公司。他们实际就是一个政府体系的外延。他介绍说，美国内政部矿管局的一位局长曾到国土资源部考察，听说部里只用4个人就可管全中国的石油天然气，感到很不可思议。因为他的矿管局有1000多人在管美国的油气。专家说：“这就是中国的国情。一个乡镇的小煤矿4个人都管不好，全国的油田为什么4个人能管好？就是因为国有企业在协助政府管理这个行业。”

    其二，中央和地方政府责任和利益清楚，双方配合得当。当地方与中央利益发生矛盾时，由于有一级管理模式，地方也往往能从国家大局出发尊重国家的矿权。在国土资源部专家看来，责权利明晰的油气矿业，是中央与地方协同管好资源的典范。

    其三，“我们不仅对上游实行一级管理，对于下游的炼化、储运和销售环节，也实行相对严格的市场准入。如果下游彻底放开了，那么他们对上游也会形成很大的冲击”。这位油气专家承认，有很多人批评这样垄断程度太高，但他坚持认为，从实际讲，尽管石油和天然气的管理模式不可复制，但其纵向利益明确与横向统一发证的制度，还是值得其他矿产借鉴的。

秩序的散乱之始

    纵向利益明确与横向统一发证，为了这个目标，中国采矿业的博弈各方已经鏖战了至少20多年。

    改革开放之前，矿业权的纵向多级审批就已存在，造成不少矿山权属不清，从而形成矿业纠纷。以云南个旧市的云锡矿山为例，1950年代国家有关部门批准设立了中央级矿山，“文革”期间当地政府先后批准建立了4座地方级矿山。滑稽的是，中央级矿山一直无证开采，而后成立的4座地方级矿山也无证开采。5座矿山同吃一块资源，矛盾重重。

    1980年代中期以后多级审批开始制度化。在谈到当年的矿业管理时，许多被采访对象都会提到当时的一位国家领导人常说的一句话：“大矿大开，小矿放开，有水快流。”

    1986年出台的《矿产资源法》，第五章是“乡镇集体矿山企业和个体采矿”，据说这一章是胡耀邦直接干预的结果。众所周知，胡耀邦非常关心民间疾苦，他把采矿看作山区农民脱贫致富的有效途径之一，在多个场合表态支持农民采矿，并为之大声疾呼。1985年末，当他得知即将提交人大通过的矿法草案对小矿（指集体和个体采矿）做了许多限制时，把一位人大副委员长和地矿部分管矿法起草的副部长朱训叫去听取汇报，之后要求他们把矿法草案从人大拿回去修改。正是在胡耀邦的支持下，地矿部确立了对小矿“放开、搞活、管好”的方针，在矿法草案上恢复了“小矿”一章，名称变为“乡镇集体矿山企业和个体采矿”。

    1986年10月1日颁布实施的《矿产资源法》具有划时代的意义，它从根本上结束了新中国成立37年以来矿业无法可依的历史。但矿法在部分制度设计上也带有明显的历史局限，在矿业权上就有两个突出的局限性。一是法律确立的矿产资源行政分配、无偿授让以及禁止矿业权流转制度，已不适应市场经济的要求；二是法律只是规定了中央、省两级地矿主管部门的监督管理地位，缺乏市县两级地矿主管部门实施监督管理的法律规定，致使市县两级地矿主管部门的日常监管没有法律依据。

    这些法律上的局限性，使得大量乡镇企业进入矿产资源领域，从而形成了1980年末的矿业混乱。国土资源部现在在总结中国矿业秩序时仍说：“由于我国小型矿床多、大型矿床少，加上改革开放初期曾一度鼓励乡镇矿业发展，矿业粗放经营，导致矿山企业‘多、小、散’、大矿小开、一矿多开的问题仍然比较严重。” 

    另一方面，地矿部成立后管理体制不断摇摆，重要矿产多头管理，发证机构混乱。各省（区、市）地质局的体制改革和职能转变经历了两个阶段：第一阶段是1989年，先在海南、河南、浙江三省进行试点，在海南省，由省环境资源厅行使矿政职能，与地矿队伍分开；在河南和浙江两省，保持政企（事）合一体制，变过去的部、省双重领导为以省领导为主，将地矿局改为地矿厅，进入省政府系列，行使矿政职能。第二阶段是1994年，各省级地矿局全部取消原来的垂直领导，成为各省级政府的矿政部门，一律改为“地矿厅”（北京、天津、上海、广东、安徽除外）。

    但后来这种探索又出现了反复。1994年8月，地矿部在北京金台饭店召开全国地矿工作会议，会议在省级地矿局改革的问题上提出“一套人马，两块牌子”（即厅局合署办公，分别履行厅局两种职能）的方针。在此背景下，原来已经厅局分设的吉林、福建又退了回去，将厅局重新合并，改行“一套人马，两块牌子”。体改后的各省级地矿部门分别呈现3种形态：有的撤局设厅；有的厅局分设；有的厅局“一套人马，两块牌子”。总之，始终都没能统一起来。

    而当时的煤炭、铁矿、有色金属、黄金、铀矿等重要矿产的管理权都掌握在其他部委手中，很多矿种的审批权、发证权严重分散，有的矿种地矿部没有审批权只有发证权，有的矿种地矿部既没有审批权又没有发证权，其审批权和发证权都在相关部门。

    1997年，由于全球矿业低迷，国家进行结构调整，又将许多本属于中央的矿山及管理权下放地方。“此时能够发放采矿证的有中央、省、市、县四级，受让矿权的门槛很低，掌握的尺度较宽，各地从本地利益出发，无节制地大批授予采矿权。”傅鸣珂说。