在邹晓云等的调查中，深圳、广州、上海、北京都不乏这样的例子。“经过几轮土地调控后，直接审批新增建设用地的难度已经非常大，但工业用地则相对容易。”他说，“由工业用地转成商业用途，即使正规操作，也只是一个规划转变的程序。”
这种“狸猫换太子”的游戏也从侧面印证了工业用地出让的随意性以及土地资源价格的不合理性。根据地的用途来划分价格，人们习惯上认为工业用地就应该很低。但专家指出，这并不符合国际上通行的做法。
“土地的用途只是基本条件之一，健全的市场应该不论主体，首先看土地的价值实现情况，也就是无论用途都应该走招拍挂，谁能承受成本谁就用地。”邹晓云说。
招拍挂的另一个初衷是保护农民的利益。从政府财政角度看，政府低价征用农民土地，再低价出让给工业企业，自身利益并没有受损多少，但却剥夺了农民的议价权。“国外的工业用地确确实实是从农民手中按照市场价格买过来的，而我们很多地方政府强制性地从农民手中征用，花3元钱征过来，再以3元钱卖出去。”邹晓云说，“地方政府只站在自己的角度考虑，但中央必须通盘考虑。现在远不是农业补贴工业的时代了。”
观望中的博弈
但邹晓云也意识到，工业用地协议出让自改革开放起已经存在了20多年，而且已成为地方政府引资的“王牌”，招拍挂远非一纸公文就能推行全国的事情。他承认，现在大多数地方政府报以观望心态。
“3个多月过去了，从全国范围看，工业用地的交易主要集中在二手上。大部分地方都还处在试验阶段，大家都还在等等看。”国际知名物业代理行仲量联行工业部总监单维其告诉《商务周刊》，很多企业宁愿先找找二手土地，而政府方面也只放出零星的地块招拍挂，“供需”双方目前非常萎靡。
“现在大部分地方的工业用地储备很充足，地方政府不着急招拍挂。”邹晓云说。
这些充足的土地相当一部分来自去年年底的“突击协议出让”。据国土资源部一位不愿透露姓名的官员介绍，2006年年底前的几天，沿海某市突然放量挂出200多块协议出让工业用地项目。
“突击协议成交的大有人在。”他说，“到现在大部分地方政府还是在用此前‘储存’的土地。”
仲量联行在全国20多个城市有工业地产业务，包括给国际客户提供选址咨询服务，对工业园区的定位规划、招商，以及仲量联行自己投资的工业地产项目。在新旧政策交替之时，仲量联行也有几个项目处于搁置状态。
“是不是签协议就算呢，还是交完土地出让金就算，还是办完土地证才算？哪些算，哪些不算？这些都还不清楚。”单维其说，“我们很多项目都是这样，协议都签了，有的款已经付了，现在都搁置了，等中央的政策。”
他介绍说，从目前市场上新的土地报价来看，工业物业的租金价格可能要上涨40%-50%，甚至可能翻番。这种情况下，是否会有最终用户来承担这个租金，真正的招拍挂之后价格会怎么走，这些也都是罗向东和单维其等业内人士关心但又无人能回答的问题。
对时间节点和价格的观望只是表面现象。一位与罗向东同处“中部崛起”省份的招商局长在接受记者采访时认为，在观望心态蔓延的背后，是一场地方政府对工业用地新政的博弈。
“南方沿海地区在改革开放初期享受了特殊政策，现在内地刚搭上末班车，却断奶了。”这位招商局长对“一刀切”的政策很有怨言，“人家的孩子长大了，不喝奶只吃面就可以了；而我们刚刚成为一个婴儿，你却用成年人的标准来要求，这是制度不公平。”
这位招商局长认为，继沿海特区之后是西部大开发，再后来是东北老工业基地振兴，国家都给了很多政策。轮动发展之后产生一个漏斗：中部地区。虽然中部诸省提出了“中部崛起”的口号，但中央却没有实际的政策倾斜。在这种背景下，唯有廉价的土地资源和劳动力资源是内地的一点优势，而突然上涨的地价和不再任由地方政府协议出让的招拍挂，让他们难以接受。
这位局长透露，既然中央政策下来口气很严，地方城市肯定不能违反政策，但下边自有自己的对策。他估计，通行的做法会是“算总账”、“暗渡陈仓”以及“打招呼”。
所谓“算总账”，地方招商原来是土地、税收、费用都优惠，现在土地不能优惠了，就在税收和其他方面找补。“原来是三年免税，现在再加两年，或者增加税收奖返，有的地方干脆政府买单提供免费厂房。”他认为，这样表面上地价是上来了，但地方财政并没有获益，甚至是增加了新的负担。
而胆大一些的政府还在租地。具体运作方法是，政府隐藏在后面，由政府控制的企业出面与农民谈判租地，政府担保土地的租赁年限，租来的土地再通过转租给外来投资者。租地主体变了企业，也就绕过了招拍挂，即“暗渡陈仓”。
这一做法在邹晓云看来具有很大的风险。首先是农村土地属集体所有制，一级政府没有资格为企业作担保，所谓的担保不能拿到桌面上来，这就给最终用地的企业带来很大的风险，并最终损害农民和当地政府的利益。
“没有办法，往往是调皮的孩子才能富起来，只要是不追究法律责任，很多地方政府会考虑这样做。”这位局长说。
这位局长对招拍挂的具体可操作性也表示怀疑：“东部是僧多粥少，而中西部地区是僧少粥多，有没有足够的企业来竞标都很难说。”即使有企业来投标，招拍挂过程中为了保证已经有合作意向的“优质”企业拿到土地，政府会给参加投标的其他企业“打招呼”，从而让该企业以“底价”拿地。
除了地方政府正在摸索多种对策以化解“招拍挂”，观望的另一个原因是招拍挂颠覆了以往地方招商的工作程序。
长期以来，各地工业用地的出让都遵循“先有意向”，然后根据意向企业“量身定做”，也叫“引凤筑巢”。但招拍挂实施后，因为土地公开面对市场，也就不存在为意向企业定向输出土地。这一转变的挑战性在于，地方政府一般在年初将一段时间内的土地挂牌，这与企业的需求不一定合拍。
