10年来，每个省平均每年10件，赔付不到20万元，这些数字证明，现行《国家赔偿法》对国家机关的错误行为采取了过于宽容的态度

2005年1月1日，是《中华人民共和国国家赔偿法》实施10周年的日子。此前一天，在国家赔偿法实施十周年的讨论会上，最高检察院公布了10年间的有关数据：自1995年1月1日国家赔偿法施行以来，截至2004年11月，全国各级检察机关共立案办理赔偿案件7823件，决定赔偿3167件，支付赔偿金5819.53万元。
另据媒体报道，北京市各级法院十年共审理国家赔偿案件89件，决定赔偿219万余元。
这真是令人难以置信的数据。“一个13亿人口的大国，十年3000多件国家赔偿案件，一年才有300多件，每个省平均每年才有10件，赔付不到20万元，这可能吗？”中国政法大学法学院院长马怀德教授在接受《商务周刊》采访时认为，实际发生案件可能是10倍这个数字，甚至更多。
“很多老百姓根本进入不了国家赔偿的司法程序。”马怀德说。他指出，踉踉跄跄地实施10年之后，《国家赔偿法》需要一次全面的修改。
 
嘉禾拆迁户的艰难索赔
1月6日，在接受《商务周刊》的电话采访时，湖南嘉禾县的拆迁户李会明已经在自己搭建的简易帐篷里住了3个多月，而就在去年的元旦，这里还是他花了37万元盖起的楼房。
2004年4月，倔强的李会明多次拒绝县里在朱泉商贸城项目中的拆迁补偿协议，在嘉禾县房管局做出两次行政裁决，限期让其搬离后，李会明依然坚持自己的看法。2004年5月14日，嘉禾县有关部门出动警力强行拆除了李会明的楼房，李会明夫妇也被以“妨碍执行公务”为由逮捕。此次拆迁共涉及到近千户居民，事情很快引起了全国媒体的关注，舆论矛头直指嘉禾县政府的违规强迁。
2004年5月28日，在强大的舆论压力下，李会明夫妇被释放。随后，从北京赶来的清华大学宪法与公民权利中心律师肖太福、杨作福代表李会明等3人向嘉禾县检察院递交了国家赔偿申请书。“这是宪法刚刚修正以后发生的一起地方政府严重侵犯公民人权事件，不仅侵犯了公民的财产权，而且侵犯公民的人身权。”肖太福告诉记者，虽然此事当时引起了国务院的高度重视，在多方压力下，嘉禾县司法部门对国家赔偿没有表示异议，但时至今日，李会明只获得了嘉禾县公安局的1700元钱，作为他们被错误关押的损失赔偿。这1700元是当地公安机关按照上年度国家职工平均日工资55.93元的标准赔付的。
《国家赔偿法》第二十六条规定，侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。
显然，这1700元人民币的赔偿不能令李会明满意。李会明很快又将嘉禾县房管局告上法庭，要求其赔偿相应经济损失6.5万元、精神损失费60万元，理由是因为房管局的错误裁决导致人被拘留，房屋被拆除，由此带来的弹棉花业务以及房屋租赁损失也应该得到赔偿。去年9月，郴州市中级人民法院一审对李会明的经济赔偿和精神损害赔偿要求不予支持。
李会明的代理律师郭勤学告诉《商务周刊》，李会明的诉讼属于行政诉讼附带民事赔偿，其中的司法悖论是：法院认为，李会明提出赔偿的义务主体是国家机关，应该适用《国家赔偿法》，而《国家赔偿法》不支持被侵害人的间接经济损害和精神损害赔偿。
虽然李会明已在一审结束后提出上诉，但至今仍未收到法院的开庭通知。现在，嘉禾强制拆迁的索赔道路上只剩下李会明孤身一人，其他人都已放弃了努力。
肖太福认为，《国家赔偿法》十年实践中表现出的一个主要问题，就是赔偿标准过低、赔偿范围过窄，无法弥补当事人所受的侵害。
“丢弃自由或蹲监狱的代价只是每日55.93元！现行立法对国家机关的错误行为采取了过于宽容的态度。”肖太福认为，这不仅表现在国家对公民权利的法律救济不足，也使得国家赔偿案件对于律师而言没有实际的经济价值，被害人更加无助。

精神赔偿攻坚战
实际上，去年的两会期间，全国人大常委会已将《国家赔偿法》的修改列入本届人大常委会的五年工作计划。
马怀德正在承担国家司法部的一个研究课题：国家赔偿法重点、难点问题研究。“实际上就是国家赔偿法修改的初步工作。”他说。10年前，马怀德全程参与了国家赔偿法的讨论和草拟，10年来一直关注着《国家赔偿法》的实践。
虽然我国1954年宪法就已明确规定：“国家行政造成公民权益受到侵害，公民可以得到相应的赔偿”。但这一重要的宪法条款却长期没有实现性的法律。直到1994年制定了《国家赔偿法》，才将国家机关侵权行为纳入到法律体系中。“以当时的条件、环境，能够制定让国家承担责任的法律，这已经非常不容易了。”马怀德说。
但问题是，随着时间的推移，10年前制定的《国家赔偿法》局限性越来越明显。马怀德强调，随着2004年的宪法修改，《国家赔偿法》宪法性的法律地位更加突出。而要真正体现宪法性大法尊重和保障人权的作用，《国家赔偿法》需要做一次必要的修改。
扩大赔偿范围是修改重点之一。现行的《国家赔偿法》包括行政赔偿和司法赔偿两个方面，虽然表面看起来赔偿范围比很多国家更广，但由于缺少不同种类的赔偿所应有的不同要件，在实践中经常造成无法可依。
2001年1月，陕西泾阳县农家女麻旦旦遭遇“处女嫖娼案”，将泾阳县公安局和咸阳市公安局告上了法庭，要求赔偿精神损失费500万元。最后，麻旦旦仅获得泾阳县公安局支付的违法限制人身自由两天的赔偿金74.66元，加上医疗费、交通费、住宿费以及180天的误工费共9135元。麻旦旦提出的精神伤害赔偿被驳回，理由是该诉讼请求无法可依。
马怀德希望《国家赔偿法》修订时能够加入争议越来越大的精神损害赔偿条款，“不仅要赔，金额还应该高，因为一旦发生国家赔偿案件,造成的侵害都很大”。但他也承认，精神损害如何界定和量价，都将面临很多疑问。
另外，现有的行政赔偿，局限于具体行政行为造成的直接侵害，而政府的不作为、许可、法规、文件制定行为都没有规定。马怀德希望在这些方面能够明确说明，甚至包括政府的内部行为造成侵害个人权益也要赔偿，比如错误的人事任免，工作调整。
马怀德承认，关于赔偿范围问题还存在一定的争议，具体能够扩大到什么程度不好说，但范围进一步扩大、进一步细化是一个趋势。“理想的状态是，无论个人的权益受到什么侵害，都能够得到赔偿。希望有一天军事损害也能纳入到国家赔偿范围中来。”他说。

赔偿并非追究责任
除了赔偿范围，审理程序复杂、拖沓，赔偿率低，是《国家赔偿法》存在的另一大问题。
曾以法官身份审理过国家赔偿案的北京证泰律师事务所杨传柱律师指出，政府侵权行为发生后，只有很少部分受害人申请国家赔偿,其中只有很小比例能立案,立案后决定赔偿的只占50%左右。而且，赔偿的金额也因赔偿的义务机关护短又去掉很大比例。
国家赔偿10年来金额之低、案件之少是最好的例证，而且5800多万人民币也并不是一个平均分布于10年的数字。2001年9月11日，北京一位何姓市民从宣武区法院审判监督庭法官手中接过北京市宣武区人民法院第01号赔偿决定书，这是北京首例国家赔偿案。山西省省级的第一批国家赔偿费用40913．68元于2002年9月20日才正式拨出。
1995年开始实施的法律，到2001年之后才正式赔出第一笔，这多少反映了《国家赔偿法》的现实尴尬。马怀德认为，对《国家赔偿法》性质认识不明确是最重要的原因，很多人把《国家赔偿法》等同于责任追究法，但实际上它是一种救济法。现实中发生赔偿案件后，赔偿义务机关害怕上级把案件作为自己工作的考核污点，往往互相推诿，拖着不办。
“虽然《国家赔偿法》客观上也能起到监督政府依法行政的作用，但绝不能把国家赔偿案件作为考核标准。这样做的结果只能让本来就复杂的国家赔偿赔付更加困难。”马怀德指出，必须切断国家赔偿与错案追究之间的关系。
与此紧密相连的是中国现行的归责体系。目前《国家赔偿法》适用的是违法归责原则。也就是说，如果要申请国家赔偿，申请人必须证明国家机关的行为是违法的。这一方面使得赔偿法成为实际上的责任追究法；另一方面是很多没有违法的政府行为侵害个人权益后无法获得赔偿。例如，公安局认为一个人犯了罪实施抓捕，检察院也认定这个人有罪批准了抓捕，但1年后这个人被证明无罪，这怎么办？公安局和检察院的行为并没有违法，却错误地剥夺一位公民人身自由长达1年，是否应承担国家赔偿责任？
马怀德在研究课题中提出，不仅错拘、错捕、错判的要赔偿，轻罪重判、无故延长刑期以及各种执法过程中的违规行为都要赔偿。他希望能够引入多元的归责体系，违法、违法加过错、结果责任原则都可以适用。