这场自上而下政府组织内的制度变迁，其结果取决于更高决策者，其成功取决于最基层的实践

7月12日，在北京召开的中国改革高层论坛上，国家财政部副部长楼继伟公开表示，要扩大推行省管县财政体制试点范围。
他说：“省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，将减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。”
这位在财政部以“改革推手”著称的专家型高官的表态，让嗅觉灵敏的人自然而然联想到了目前正在全国很多省份推行的分权到县的行政体制改革。
这种最早从南方一些省开始的“权力下放运动”，对原有的“市管县”传统利益格局正在形成巨大冲击，甚至就在首都北京的身边悄悄而迅猛地扩展开来。

河北分权到县
河北省丰宁满族自治县，素有北京的“后花园”和“夏都”之称。从丰宁到天安门，直线距离188公里，距北京市怀柔区仅18公里，但乘坐长途汽车却需要5个多小时。汽车长时间颠簸在燕山山脉间的低等级公路上，会备感路途的不便和时空的遥远。
遥远也许不久就会得到改变，一条从怀柔到丰宁的二级公路项目已立项获批。目前，北京段已经到了规划拆迁阶段，河北省交通厅承诺丰宁段也会按照同等标准建设。公路建成后，从北京到丰宁的时间会缩短到2个多小时。
该项目的直接推动来于今年河北省正在进行的一项改革计划。在这个被称为“扩权强县”的行政体制改革计划中，丰宁是第一批22个试点县（市）之一。
今年1月30日，河北省政府向省政府各部门、各设区市政府和各县（市、区）政府同时下发《河北省政府关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，这份被称为“8号文件”的《意见》明确，在行政区划不变的情况下，“对部分县（市）扩大管理权限，减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市）”。
记者在这份文件中看到，河北省对第一批包括丰宁县、昌黎县、迁安市等22个县（市）扩大管理权限，赋予其与设区市部分相同的经济和社会管理权限，包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、税权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、部分价权下放、统计直接发布、政策直接享有、信息直接获得等11个方面62项，且今后国家和省在上述11个方面新赋予设区市的经济和社会管理权限，除国家法律法规明令禁止之外，扩权县（市）直接享有。
一直以来，河北省的改革被认为走在了别人后面，但此次河北省表现出了超乎寻常的果断和坚决。6月2日，在全省扩权强县工作座谈会上，河北省省长季允石指出，“扩权强县工作是我省发展壮大县域经济的一项重大举措”。他要求各设区市要按照“能放都放，放彻底、放到位”的原则，“把该放的权限都放下去，一步到位，不留尾巴”。
丰宁的希望
与南方有些省份不一样，河北省这次22个试点县（市）并不都是经济水平很好的县，因为河北省坚持这场改革应该是“扩权强县”，而不是“强县扩权”。在河北省第一批22个试点县中，除了16个县（市）经济发展水平比较高，其他6个县（市）经济基础并不好，而且还包括3个国家级贫困县。
丰宁就是3个国家级贫困县之一，总面积8765平方公里，是河北省面积第二大县，共辖26个乡镇。在行政区划上，丰宁属于承德市。“由于地理和历史原因，丰宁的基础建设落后，经济发展滞后，在2004年以前全县财政收入不足1亿元，2004年虽然财政收入首次突破1亿元，但仍处于全省各县级财政收入末位。”丰宁县财政局局长于占民告诉《商务周刊》。
承德市发展和改革委员会副主任王春田告诉《商务周刊》，最初承德市向省里上报试点时，并没有考虑丰宁，而是报的兴隆县和承德县两个经济实力强县。但后来河北省综合考虑区位因素等情况后，把丰宁也作为试点县之一，目的是希望通过丰宁未来的发展带动坝上周边地区。
今年3月9日，承德市召开全市扩权强县工作会议，对丰宁县和承德县两个试点扩权强县工作进行了部署。两个扩权县的县长及县直26个职能部门、市直34个相关部门的主要负责人参加了会议。
承德市发展和改革委员会体改科科长唐利国一直参与“扩权强县”工作。他告诉《商务周刊》，在这次会议上，承德市领导明确提出，要按照“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”的原则，将各项措施不折不扣落实到位。
“扩权强县改革主要是在市和县之间进行部分经济管理权限的调整。说白了，就是市里放权，县里扩权。”唐利国说，改革能否顺利推进，关键在市里。
从4月1日开始，丰宁县和承德县的扩权强县工作正式拉开大幕。“目前，前期的对接工作和各部门的培训已经基本完成，进展还是比较顺利的。”唐利国说，市直各部门都对照需要下放的11个方面62项管理权限做了认真部署，把该交的权限下放到了两个扩权县。
《商务周刊》在丰宁县采访中了解到，虽然时间短，但改革的初步效应已经开始显现。改革的一个主要内容是项目直接申报，这与原来有了根本不同。以前县里的所有项目都需要通过承德市向省里报批，但在8号文件中明确规定，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经市审核、报省审批的，变为由扩权县（市）直接审核、报省审批，报市备案；对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，则采取省、市政府委托和授权等办法放权。
于延昶，丰宁县发展计划局副局长，直接管理丰宁县的项目审批工作，他注意到，通过扩权减少管理层次，原来很长时间都难以到位的项目资金现在到位快了很多。他告诉《商务周刊》，今年京津风沙源治理项目资金1400万元、扶贫发展资金600万元都已经到位，比往年提前了5个来月时间。
由于审批层级减少，一些重点项目也得到了有效推动。记者从丰宁县发展计划局了解到，几个关系到未来丰宁县经济发展的基础项目加速了进程。预计投资50亿元的张承（张家口到承德）丰宁段已经开始线路勘察；装机容量360万千瓦、总投资117亿元的抽水蓄能电站已上报国家发改委，同意开展可行性研究；全长142公里的蓝虎铁路（内蒙古正蓝旗到滦平虎什哈），大唐公司已经同意投资。此外还有一大批工业、农业和旅游新建项目正在上马。“这些项目建成后，可以使丰宁发展提前10年。”于延昶说。
省管县财政体制变局
财政直接结算，是河北省“扩权强县”改革中最重要一步，而且也是改革成效的“试金石”。8号文件中很明确：从2005年1月1日起，设区市不再分享扩权县（市）收入，扩权县（市）收入除按现行财政体制上缴中央、省部分外，其余全部缴入本级金库；扩权县（市）财政体制直接对省。涉及扩权县（市）体制上解（补助）基数、体制改革收支基数的核定，税收返还，转移支付，财政补助，资金调度等事项，由省财政直接对扩权县（市）办理。
显然，“扩权强县”的一个重要目的在于构建省管县的新型财政体制。北京大学政府管理学院李丹阳博士认为，这一改革的意义在于，通过在财政层面上确认和扩大县（市）的经济管理权和社会管理权，带动县域经济突破“市管县”所形成的体制性障碍。
近几年来，形成于1980年代初期的“市管县”体制受到了越来越多的诟病。采访中，中国人民大学区域经济与城市管理研究所所长陈秀山告诉《商务周刊》，位居我国政府架构中第三级的地级市，由于经济上与县（市）争利，行政管理上削弱了县级自主权，又限于自身的经济实力，导致调节城乡关系乏力，其地位和功能越来越受到人们的置疑。
2005年初，国家财政部科研所完成了一份名为《改进省以下财政体制的中长期考虑与建议》的课题报告，这份由财政部科研所所长贾康任课题组组长的报告，对我国目前的五级财政体制进行了批评，认为“它无论在国家财政运行和管理效率方面，还是在纵向和横向财政平衡的公平性方面，都已表现出不少负面效应”。
该报告建议，在现行行政管理体制大体不变的情况下，在省以下启动和推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，逐步形成和完善中央-省-市县三级财政体制。通过行政体制与财政体制的“扁平化”，使分税分级的实质内容在省以下得到可操作性。
作为一名县财政局局长，于占民以自己的实证也赞同这个报告的分析。长期以来，丰宁地方政府债务繁重，截至目前，丰宁县县乡两级政府债务共计2亿多元。债务危机造成办公经费不足，财政收入只能应付发工资，专项匹配资金难以到位，卫生、教育、城市污水管网等公共投入更无从谈起。
但从今年4月起，丰宁县已经开始按照新的收入体制组织各项收入缴入各级金库，对于今年1—3月承德市按原体制分享的丰宁县财政收入及分担的退税，已在4月30日前完成了调库工作。
同时，丰宁与承德市已完成了财政体制基数的测算和确认工作。于占民告诉《商务周刊》，他们多次与承德市财政局进行了沟通，以确保基数的正确无误和市县既得利益不受侵害。“新的财政体制已明确，”于占民说，“但考虑到县财政困难，还需要要市财政局的支持和理解。”